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평화도시, 고양 인천 파주 기본 계획보다 실행력 미약
▉ 중앙정부만 해?...지자체도 나선다
‘평화도시’라는 말을 최근 몇 년 전부터 언론 등에 자주 나오기 시작했다. 물론 90년대에도 등장하지만, 실질적이고 본격적인 평화도시는 대체로 문재인 정부 출범과 2018년 민선 7기가 등장하던 시기로 잡는 게 자연스럽다. 따라서 ‘평화도시’와 ‘통일경제특구’를 엄격히 구별하지 않고 거의 비슷한 개념으로 적용하기로 한다. 평화도시는 지방정부의 독립성, 자율성 등을 장려하고 판문점 선언을 계기로 화해 분위기 조성 및 한반도 평화 이슈에 대한 중앙 정부의 관심을 도시 브랜딩 전략과 연계하려는 생각에서 출발했다. 인천, 경기, 강원, 광주광역시, 제주특별자치도 지역 등이 평화도시를 추진하고 있는 대표적인 곳이다. 평화도시 추진은 ‘평화도시사업’을 추진하는 것이지만, 기존의 남북협력사업과 큰 차이를 있다고 보기는 어렵다. 그러나 어떤 면에서 보면 ‘지역의 발전’과 함께 ‘지역의 정체성 전환’을 위해 ‘평화’와 ‘도시’를 묶어 새로운 길을 열고자 시도한 것이 평화도시라 할 수 있다. 평화라는 개념과 이에 맞는 정책 추진은 일반적으로 범주가 큰 차원, 그러니까 정부(국가) 차원에서 이뤄지는 게 일반적이다. 그런데 최근 지방정부(지자체)가 자율적으로 추진하는 평화도시 정책을 기획하고 추진하면서 경기도와 강원도를 중심으로 여러 지역에서 추진되면서 정부는 물론 지역 또는 도시 차원의 평화 논의가 중요해지고 있다. 그러나 아쉽게도 평화도시라는 좋은 뜻을 세우고 실행 계획을 수립했지만, 실제에서는 실행력이 미약하다. 실행이 미비한 가장 큰 이유는 ‘불편한 남북관계’ 때문이다. 겨울철 찬바람처럼 지금 남북관계는 꽁꽁 얼어붙어 있다. 그러니 평화도시 또한 냉랭할 뿐 따스한 기운이 제대로 일어나지 않고 있다. 지금으로서는 남북관계가 좋아질 때를 기다라는 것 외에 다른 뾰족한 수가 없다. 지자체 측도 상황을 봐서 기존 계획이나 상황에 어울리는 새로운 계획을 추진하는 것이 최선이라는 입장이다. 이런 상황을 감안해 향후 평화도시 계획은 남북관계 영향을 어느 정도 피할 수 있는 계획을 수립하고 또한 사안에 따라 국가·정부·지자체가 머리를 맞대고 통합계획을 수립하는 방안도 마련해야 할 것으로 보인다.
▉ 강원·경기 접경지역 ‘평화도시에 적합’
평화도시 논의가 ‘자주 등장한 시점’은 앞에서 언급한 바와 같이 2018년 민선 7기 이후, 그리고 지자체를 중심으로 평화도시를 만들겠다며 참여 의사를 밝히기 시작한 때로 잡는 게 자연스럽다. 인천, 경기, 강원권 등 주로 접경지역에 있는 곳이 대부분이다. 이들 지역 지자체는 ‘우리가 평화도시에 적합한 곳’이라는 입장을 강조하고 있다. 접경지역을 중심으로 추진하고 있는 평화도시 구상은 각 지역에 맞춰 그동안 추진했던 관광·안보정책과 평화도시사업을 연계하거나 치환하는 경우가 많고, 평화도시 추진을 통해 ‘지역경제’, ‘일자리’, ‘균형발전’ 등과 같은 경제적 측면에 집중돼 있다. 아울러 평화도시 전략은 지자체장의 의지나 생각을 만영하는 경향이 강하다는 게 특정이다. 이와 관련 백일순 서울대학교 아시아연구소 아시아도시사회센터 선임연구원은 ‘평화의 지역적 전환 : 국내 평화도시 논의를 중심으로’(대한지리학회지 제57권 제1호, 2022)에서 “민선 7기 이후 지방 정부를 중심으로 평화도시 이슈가 확산되고, 경쟁 구도의 주요 키워드가 되면서 안보, 국가 외교, 동북아 내 지정학적 관계 등과 같은 기존의 평화 논의보다는 지역 경제의 활성화, 일자리의 확보, 남북교류사업의 지역화 등과 같은 경제적 측면을 강조한 도시정책사업으로 변화됐다”고 설명했다. 백 연구원은 또 “이러한 변화가 지역 내의 일상적 평화로 전환되었다고 보기에는 어렵고, 중앙 정부의 평화, 안보, 남북협력의 정책이 분산화됐다는 것으로 이해할 수 있다”면서 “민선 7기 지방정부가 강조한 지역의 독립성, 자율성 등이 지역 스스로의 역량을 강조하는 방향이 아닌 중앙정부의 관점을 지역이 답습하면서 평화도시의 주도권을 획득하고자 하는 경쟁이 심화된 것으로 나타났다”는 설명을 덧붙였다.
▲강원도= 강원도의 경우 평창, 강원도, 고성군 등이 대표적이다. 이곳을 중심으로 등장한 개념은 ‘올림픽’, ‘지속가능’, ‘지역경제’, ‘탈바꿈’, ‘남북교류협력사업’ 등이다. 경기도의 경우 인천, 파주, 고양 등이 평화도시 논의를 시작해 ‘남북교류’, ‘통일경제특구’, ‘일자리’ 등을 통한 지역 발전을 내세웠다. 평화도시 구상은 지역 및 경제 발전, 그리고 남북교류협력사업과 연계해 진행하고 있는 경향이 짙고 지역별로 평화도시와 연결시키고자 하는 목표도 다르거나 차이가 있다. 지역에서 우선하는 게 있고 이를 반영해 계획을 수립하는 까닭이다.
▲파주시=파주시는 접경지역에 ‘통일경제특구’를 설치하겠다는 계획과 이를 반영한 법안을 수립했다. 이는 2006년 여야 의원이 ‘통일경제특별구역의 지정 및 운영에 관한 법률안’을 공동으로 발의한 게 있어 이를 활용해 평화도시로 전환하겠다는 생각을 반영한 것으로 생각할 수 있다. 파주시는 2020년 12월 평화도시조성 기본계획 수립 용역 최종보고회를 개최했으며, ‘평화도시 평화시민헌장문’을 만들어 평화도시가 되겠다는 입장을 알리고 있다.
▲연천군=연천군은 2020년 12월, ‘군수협의회’에서 DMZ특별자지단체에 대한 논의를 주도했던 경험을 평화도시 추진에 활용한 것으로 보인다. 연천의 경우 지역 낙후 문제, 일자리 문제 등을 비롯해 한탄강, 임진강 등 지역적 특성을 활용한 개념을 제시했는데, 이는 이 같은 여건이 평화도시를 추진하는 데 있어 긍정적으로 작용할 것으로 판단했다고 볼 수 있다.
▲고성군=고성군은 지리적 특성인 ‘접경지역’이라는 강점을 중심으로 평화도시 전략을 추진했다. 통일전망대, 제진역(최북단 철도역 겸 동해선철도남북출입사무소), 금강산, 화진포, DMZ 등 안보 관광지라는 특성도 담고 있다. 또 동해북부선, 유라시아대륙 등 남북한을 연결하는 개념도 담고 있다.
인천시의회,안보일번지 넘어 세계화 도시 인천 도약 결의.
인천시의회는 ‘안보 일번지’를 넘어 ‘세계평화도시 인천’으로 도약하자는 결의(2023.11.06)를 하기도 했다.이 기본계획은 ‘인천광역시 평화도시 조성에 관한 조례’에 따라 대북정책 추진 방향과 구체적인 사업을 담은 기본계획을 처음으로 수립한 것이기도 하다. 이 계획은 ‘세계와 한반도를 잇는 평화도시, 인천’이라는 비전과 4대 전략·4대 원칙을 마련해 서해평화특별기간 운영·한강하구 공동이용·황해평화포럼 등 18개 세부사업을 골자로 하고 있다. 인천시는 2022년 한반도 평화·통일을 기원하는 ‘평화도시조성사업’을 공모한 바 있고, 매년 인천평화창작가요제, 통일어울마당 등을 진행하고 있다. 2023년 어울마당의 경우 통일문화주간에 맞춰 10월 14일 인천문화예술회관 야외광장에서 개최했다.
▲고양시=고양시는 2017년 유엔 평화·인권기구 유치 연구용역 최종보고회를 개최하면서 ‘유엔 국제평화도시 추진’ 의지를 표명한 바 있다. 2022년에는 보수진보가 손을 맞잡고 ‘평화도시 고양’을 만든다는 취지에 따라 인권·평화·시민단체는 물론 보훈단체 등 24개 단체가 참여하는 고양평화시민협약추진위원회를 만들었다. 위원회는 ‘고양평화시민협약’이라는 협약에 따라 ‘시민들이 스스로 기획해 만들어나가는 평화도시 고양’이라는 취지로 세 차례의 토론회를 거쳐 2022년 1월 15일 일산동구청에서 추진위원회 출범식까지 진행했다. 고양시 자체 계획 외에 평화연구단체, 연구원 등이 평화도시 구상 관련 정책 제안을 했으나 실질적으로 추진된 것은 없다. 김승국 평화도시연구소 소장은 평화경제와 대안경제를 언급하며 TCR(중국횡단철도), TRS(시베리아횡단철도)와 함께 신의주, 평양, 고양을 연결해 ‘남북한수도권도시연합’을 만들고 고양이 중심도시가 돼야 한다는 내용의 연구 과제(2016)를 제시한 적도 있다. 고양시정연구원은 평화경제특구라는 개념에 바탕을 두고 통일경제특구를 구상해 고양시 평화경제특구 기본구상이라는 연구보고서(2019)를 작성했다.
평화도시, 어떻게 할 것인가? 남북한 ‘하나의 시장’을 만들자
▉ 남북한이 함께 만드는 ‘하나의 시장’
정유석 한국수출입은행 책임연구원은 ‘통일경제특구 설치와 남북경협, 그리고 하나의 시장’(KDI 북한경제리뷰, 2018년 12월호)에서 “통일경제특구가 본격적으로 가동되면 정치·군사적 긴장 완화 및 평화정착, 국토균형개발, 생산유발 및 고용 등 우리 경제에 미치는 다방면의 긍정적 영향이 나타날 것으로 예상된다”고 밝혔다. 이 설명은 평화도시에 있어 아주 중요한 의미를 갖는다고 봐야 한다. 평화도시가 잘 진행된다면 남한은 물론 북한도 긍정적인 경제적 이익이 있을 뿐만 아니라 ‘한반도 경제’ 차원에서도 기대할 수 있는 게 많아지기 때문이다. 정 연구원이 “북한의 경우도 첨단시설로 만들어진 공단개발을 경험할 수 있는 기회를 얻게 되며, 북한 기업이 특구에 투자할 경우, 외국기업과 합영·합작을 통해 선진 기업운영방식과 기술 습득이 가능할 것”이라고 지적한 바와 같은 효과를 거둘 수 있다는 의미다. 정 연구원은 “통일경제특구에 축적된 기술·정보 등을 북한에 파급시켜 지속적·안정적 발전을 위한 촉진제 역할을 할 것”이라며 “무엇보다도 통일경제특구에 북중 자유무역지대인 ‘호시무역구’ 형태의 남북 간 시장이 형성된다면, 한반도 신경제 구상의 마지막 퍼즐인 ‘하나의 시장’이 비로소 맞춰지게 될 것”이라고 제언했다. 남북한이 협력해 ‘하나의 시장’을 만들 수 있다는 것은 무척 매력적인 개념이 아닐 수 없다.
▉‘모두가 원하는 평화’ 만드는 게 중요
평화는 국가 차원에서 이뤄지는 게 기존의 방식이었다면 이제부터는 국가와 함께 지자체도 함께 움직이는 평화도 필요할 때가 됐다. 국가 차원의 평화는 국가권력에 따라 오르막과 내리막을 내달리는 경향이 많다. 그런 만큼 평화를 품은 평화도시 또는 통일결제특구 등 형태가 아니라 내용에 따라 새로운 평화를 구상하고 만들어갈 필요가 있다. ‘평화의 도시’ 일본 히로시마 및 오키나와, ‘평화·문화의 도시’ 독일 오스나브뤽시, ‘세계의 평화를 상징하는 도시’ 스위스 제네바 등 평화도시로 자리를 잡은 도시가 있듯이 남북한, 한반도에서 평화도시가 등장해 실질적인 역할을 할 수 있도록 기회를 마련해줄 때다. 이는 ‘모두가 원하는 평화’, ‘일상의 평화’, ‘생활 속의 평화’를 만드는 것이고, 이는 또한 가장 중요한 요소로 손꼽아야 할 요건이기 때문이다.
통일경제특구법·평화경제특구법
평화도시와 관련해 살펴볼 수 있는 것은 통일경제특구법과 평화경제특구법이다. 통일경제특구 지정 관련 법안은 17대 국회에서 시작해 18대 및 19대 국회서 발의했고, 2010년 통일부도 안건을 제출했으나 입법은 실패했다. 20대 국회(외교통일위원회)에서는 계류 상태에 있는 6개의 통일경제특구법안을 통일부 중심 법안으로 통합하는 작업을 진행해 2023년 5월 25일 결실을 맺었다. 경기도 김포·파주·연천 등 접경지역을 평화경제특별구역으로 지정하고 산업단지나 관광특구를 조성하는 내용으로 △통일경제특구법·평화경제특구법 관련 지자체 계획 및 구상 △인천시 환황해권 발전 개념 맞춰 인천-개상 연계 발전 전략 △강화교동평화산업단지 등 구상 △강화군 강화경제자유구역 및 서해연안남북경제특구 조성 등이다. 이러한 계획 따라 인천-강화(교동)-개성(북한)-해주(북한) 연결해 상생발전과 평화통일벨트 추진해 중심도시 역할 계획 수립, 경기도‘DMZ경제특구’ 구상. 남북한 및 중국, 일본 등 동북아 지역 국가와 미국, 유럽 등 주요 국가참여, 남북협력사업 글로벌화, 민간자본 참여 통해 남북경협사업이 남북관계 변화나 북한 태도에 영향을 받지 않고 안정적이고 지속적으로 추진하기 위한 측면을 강조했다. 김포시는 지리적 여건 활용해 ‘남북교류협력단지’ 조성 계획파주시 장단지역 제2개성공단 추진을 비롯해 ‘파주 LCD 중심의 통일경제특구’ 조성 계획 고양시 JDS(장항·대화·송포동)지구 연계 남북의료 및 바이오, 남북방송영상콘텐트 등 ‘평화통일경제특구’ 계획. 연천군 DMZ 중심 생태평화벨트 등 ‘남북교류협력지구’ 개발에 대해 계획했다, 강원도 ‘철원평화시’ 건설과 ‘평화산업단지’ 조성, 고성군 ‘설악-금강 연계 관광특구’와 ‘북방교류산업단지’ 조성을 골자로 한 ‘평화경제특별구역의 지정 및 운영에 관한 법률’(평화경제특구법) 제정안이 국회 본회의를 통과했기 때문이다. 평화경제특구법에 따라 인천시, 경기도, 김포시, 파주시, 고양시, 연천군, 철원군, 고성군 등 지자체에서는 이 법안과 연계해 각 지역에 맞는 산업, 지정학적 이점 등을 고려해 통일경제특구를 구상하고 있다.
강유미·김종영 기자
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